当前政府公物仓建设正处于国家压力传导、试点建设领头、其他地区跟进的政策创新扩散阶段。部分初建公物仓地区面临一些问题，一是公物仓建设有上下一盘棋意图，但没有相对普适化的公物仓模式参考，二是公物仓作为新兴管理手段，实践检验不足，建设后的实际管理效果难以预计。本文立足于国管局公物仓创新试点建设中市级地区的选择，运用清晰集定性比较分析方法（CSQCA)对我国46个市级政府公物仓案例进行研究，深入挖掘其背后涵盖的上级认可、政策意图、广泛实践，试图推衍构建出符合政策预期、具有普适性、经过实践检验的市级政府公物仓国家试点基础模式。
一、案例选择与数据来源
本文案例选择遵循以下原则，一是紧扣研究对象定义，所有案例均为我国地级市政府建设的公物仓，在地区级别、公物仓内容实质上严格筛选；二是在确保异质性的情况下，坚持简约性原则即Occam的“剃刀效应”。在保留国管局确定的19个市级政府公物仓试点地区的基础上，将同质性较高的剔除，最后共筛选出案例46个作为研究案例库；三是资料的可获得性和全面性。
二、变量选取与具体赋值
市级政府公物仓是国家行政机构为强化内部资产管理而采取的一种政府行政管理行为。根据史密斯政策执行模型来看，政策执行应该考虑执行机构和环境因素、目标群体、执行策略。本文在变量选取方面将以上3方面对应到制度端、应用端、运行端。
一是制度端变量选取“X1=权属集中”和“X2=职能设置”。依据公共产权理论以职权和制度为基础，将“公物仓资产权属集中”赋值为X1=1，否则赋值为X1=0；将公物仓的制度政策中赋予了机关事务部门主导或共同参与公物仓管理职能的赋值为X2=1，否则赋值为X2=0。
二是应用端变量选取“X3=功能数量”和“X4=保障范围”。结合平台型政府理论选取功能数量体现深度，保障范围体现管理广度。本文对功能数量小于4种的赋值为X3=1，大于或等于4种的赋值为X3=0。“保障范围”上本文将接近广义政府定义为“跨层级广义政府”赋值为X4=1，部分地区公物仓应用还实现了资产管理社会化、资产调剂和社会捐赠则赋值为X4=0。
三是运行端变量选取“X5=实体+虚拟仓库”、“X6=管办分离”、“X7=统采统配”。综合当前市级政府公物仓实践，结合数字治理理论和资产全生命周期管理概念，重点关注公物仓采购模式、运作形式、管理方式。市级政府公物仓建设案例中存在实体仓、虚拟仓、虚实结合仓3种运作形式，对同时建设了线下实体和线上虚拟仓库的赋值为X5=1，否则赋值为X5=0。
“X6=管办分离”这一表述最早在2008年《关于深化行政管理体制改革的意见》中提出，具体到市级政府公物仓来看，部分地区政府公物仓实际的监督和管理者均为财政部门或机关事务部门，不存在管办分离赋值为X6=1，否则为X6=0。
“X7=统采统配”重点关注公物仓内新增资产是否由某一部门统一采购。公物仓资产配置、使用、处置均由公物仓管理部门进行变量赋值为X7=1；否则赋值为X7=0。在此逻辑下共选取了7个条件变量，1个结果变量。具体选取和赋值情况如下：
表1 变量与赋值情况
结果变量上，本文研究的案例囊括了包括国家试点验收的全部市级地区在内共46个市级政府公物仓建设案例。
表2 拟研究市级政府公物仓建设地区
注：加粗部分为试点地区，未加粗部分为非试点地区但建有公物仓
结果变量将国管局《关于公布公物仓创新试点单位验收结果的通知》（国管办〔2023〕335号）公布的试点验收通过名单中19个市级地区赋值为Y=1，除上述19个地区外的27个地区未在国家试点验收范围内的则赋值为Y=0。本文重点关注Y=1的分析结果。
三、变量必要性分析
首先，我们对结果变量“Y=1”进行单变量必要性分析，得到以下数据：
表3 必要性分析结果
从分析结果来看，“X1=权属集中”的一致性大于0.8，该条件是“Y=1”的充分条件；“X2=职能设置”、“X5=虚拟+实体仓库”两个条件的一致性指标均大于0.9，X5甚至趋近于1，可以认为上述两个条件为市级政府公物仓的必要条件。一般而言，覆盖率指标越高，其解释力度也就更强，“X2=职能设置”、“X5=虚拟+实体仓库”、“X1=权属集中”四个条件的案例覆盖率依次为0.72、0.58、0.42。
四、实证研究结果
（一）软件运行结果
通过Tosmana软件进行清晰集定性比较CSQCA分析，得出解的情况如下：
表4 QCA分析结果
为了进一步证实结果的整体覆盖率和整体一致性，将同样的数据导入fsQCA3.0软件得到复杂解，一致性均为1，表明条件组合具有较强的必要性解释力。
表5 复杂解结果
两个软件得出结果相同，通过组合分析试点地区案例共有6种覆盖率较高的组合组态。唯一覆盖度（unique coverage)是对组合组态解释案例程度的量化，数值越大证明这一条件组合更容易使得结果发生，在一定程度上反应了条件组合的必要性，其中组态1的单独覆盖率最高为0.368，组态2和组态3同为0.105，组态4为0.21，组态5和组态6同为0.053。
（二）结果组态分析
结合上述QCA分析，在此将输出结果中的各组态进行详细分析：
1.组态一：“弱集中开放型”组态
政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*功能数量小于4种*保障范围为广义政府及社会化*实体及虚拟仓库*非统采统配
该组态解释了7个市级公物仓试点案例，是覆盖案例数量最多的组态。这一组态下政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门，公物仓资产管理功能数量小于4种，资产可调剂或应用范围除了广义政府外还包括一定的社会化和市场化，管理手段上充分运用了仓库虚拟化和实体化手段，但公物仓新增资产不进行统一采购。
2.组态二：“强集中功能型”组态
公物仓资产权属集中*政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*功能数量大于或等于4种*实体及虚拟仓库*未管办分离
该组态解释了4个市级公物仓试点案例。在这一组合中，充分条件“公物仓资产权属集中”这一变量出现，同时“功能数量大于或等于4种”这一变量与组态一正好相反，一定程度上说明功能数量对于该地区是否被选为试点的影响有限。
3.组态三：“强集中统管型”组态
公物仓资产权属集中*政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*实体及虚拟仓库*未管办分离*统采统配
该组态解释了4个市级公物仓试点案例。结合前两个组态对比来看，组态三中未出现涉及功能数量的变量，证明功能数量这一因素并非市级政府公物仓基础建设必要条件，这一组态公物仓新增资产统一采购，但与组态二相比解释案例数量相同，因此，是否统采统配这一变量的影响力有限。
4.组态四：“部分集中内部型”组态
公物仓资产权属集中*政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*保障范围跨层级广义政府*实体及虚拟仓库*管办分离*非统采统配
该组态同样解释了4个市级公物仓试点案例。综合来看组态二三四与组态一相比均多了变量“公物仓资产权属集中”，这一变量在42%的试点案例中出现，且其一致性在为0.84，属于结果变量Y=1出现的充分条件，解释案例数来看“公物仓资产权属集中”变量在12个案例中起到了正向作用。
5.组态五：“强集中开放型”组态
公物仓资产权属集中*政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*功能数量大于或等于4种*保障范围为广义政府及社会化*实体及虚拟仓库*统采统配
这一组态在解释案例数上相较于前面的组态有所减少，共有案例2个。从解释案例数量上来看，前三个组态涉及的条件变量均为5个，但组态四五中涉及6个变量条件，因此可以推断随着条件变量继续增多，解释案例数开始下降，这一推断可以延伸到下一组态进行证实。
6.组态六：“弱集权协同开放型”组态
公物仓资产权属集中*无政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*功能数量小于4种*保障范围为广义政府及社会化*实体及虚拟仓库*管办分离*统采统配
组态六作为最后一个组合组态，其覆盖案例数最少为1个，可以进一步验证随着变量数量增多，组态覆盖案例数越少，变量数量在5个时，解释了19个市级试点案例中的15个，证明在这个变量数量范围内可以覆盖的案例数量更多，也更加具有普适性。因此，在试点模式构建中优先考虑选择5个条件因素。
（三）稳健性检验
本文增补了部分案例后进行稳健性检验，得到的组态组合内容和因素总体结果相同，上述QCA分析结果稳健性可以得到验证。
五、组态结果寓义下的市级政府公物仓国家试点基础模式构建
根据QCA分析组态结果，本文构建市级政府公物仓试点模式主要通过框架搭建、条件确定、完成构建3个步骤：
（一）搭建试点基础模式整体框架
按照QCA分析的结果，组态一的条件组合案例覆盖率最高，具有较强解释度，同时满足上述分析中关于市级政府公物仓试点模式应考虑5个因素的推论，因此以“弱集权开放型”组态作为框架搭建初步形态：
政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*功能数量小于4种*保障范围为广义政府及社会化*实体+虚拟仓库*非统采统配
其中，按照前期分析结果，“政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门”“实体+虚拟仓库”两个因素是必要条件可以保留，其余3个因素有待进一步对比后确定。
（二）确定试点基础模式条件组成
前四个组态的综合案例覆盖数较多，把它们涉及的因素梳理出来，再按照必要性结果分析来进行排序，确定除必要条件外的3个因素。
表6 除必要条件外其余因素的必要性分析
必要性分析中的一致性代表了变量对于结果的解释力度，因此在因素选择时重点考虑一致性。首先可以看到“X1=权属集中”作为充分条件，其一致性为0.842为剩余因素中最高，然后按照一致性从高到低依次是“~X7=非统采统配”，“~X4=保障范围为广义政府及社会化”。因此市级政府公物仓试点模式中包含的5个因素应该为公物仓资产权属集中、政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门、保障范围为广义政府及社会化、实体+虚拟仓库、非统采统配。
六、市级政府公物仓国家试点基础模式与政策启示
本文通过研究构建出市级政府公物仓国家试点基础模式，并从中得出一些政策启示：
公物仓资产权属集中*政策明确机关事务部门为公物仓管理职能部门*保障范围为广义政府及社会化*实体+虚拟仓库*非统采统配
一是“资产权属集中”这一因素在下一步公物仓建设中应该得到重点关注，将市级政府公物仓的资产产权进行集中管理，是对政府公物仓管理职能的有力政策支撑，集中统一有利于提高资产管理效率。
二是机关事务部门的职能体现对于市级政府公物仓建设管理至关重要，机关事务部门作为政府运行保障部门，相较于其他政府机构可以提供更加专业的管理和服务支持。
三是市级政府公物仓的保障范围应该广义化，不仅包括政府部门，还可以作为政府平台加强与社会市场的连接，以提高资产的共享共用效率。
四是虚拟+实体的公物仓建设模式可以有效加强资产数据和实物的管理。数字化赋能可以提高市级政府公物仓的管理效率，在控制管理成本的同时扩容资产管理，当然还需配合建设实体公物仓提高资产的存储和管理效率，减少资产实物的流失和损坏。
五是目前市级政府公物仓新增资产不优先考虑统一采购，这可能涉及到市场营商环境发展相关问题，并且新增资产统采渠道并非公物仓建设的关键因素考量。
文章来源：全国机关事务管理研究会
