以资产管理为基础推进机关事务工作高质量发展的若干关键问题研究

行政事业性国有资产属于国家所有。对行政事业性国有资产占有、使用、收益、处分等所有权，以及对行政事业性国有资产进行行政管理的监督管理权都属于人民、属于国家。但由于“全民”不可能作为一个有效的责任主体直接进行管理，国家便成为行政事业性国有资产真正的所有权人，故也由政府依法代表全体人民行使所有权。因此，当宪法层面的国家所有权和监管权落到实践中时，政府就承担起双重职责，即同时履行所有者职责和监管者职责。

国有资产的最终所有者是国家（统一所有）,“中央政府和地方政府”则分别“代表国家”，即充当所有者代表。为落实所有者代表的职能，中央政府和地方政府又分别设置不同部门来行使国家的“所有者代表”职权。为落实所有者代表的职能，中央政府和地方政府需要委托具体的部门或机构来具体行使“所有者代表”职权，也可称之为履行所有者职责。这一区分具有重要意义，行政事业性国有资产的所有者（全民或国家）都是抽象的，把所有者和所有者代表分开，实际是将抽象的所有者具体化，有助于产权到位和有效管理。
一、引入“所有者职责”：自然资源资产中的理解

所有者职责并不是法律概念，它是结合政策、法律、实践，以问题为导向，创造性派生出的概念，与所有权4项权能不属于同一学科范畴。目前，在自然资源资产领域，围绕履行全民所有自然资源所有者职责，已经开始进行探讨和实践探索。在自然资源资产领域，履行所有者职责主要表现为“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”5个方面。

具体而言，学者们对国家作为全民所有自然资源资产的所有者，应当履行的基本职责展开了一些讨论。自然资源部信息中心研究员马永欢提出了6个方面的基本职责。具体包括：负责全民所有自然资源资产的调查、评估与核算；负责全民所有自然资源资产的统一确权登记；负责全民所有自然资源资产规划；负责全民所有自然资源资产配置；负责全民所有自然资源资产的收益管理；负责全民所有自然资源资产处置。

还有观点从内部要素、外部要素的角度出发讨论履行所有者职责的内容。内部要素包括：做好确权登记与自然资源资产清查；编制自然资源清单，探索适用性强的委托代理方式；做好行权“运动员”，健全所有权行权体系；健全委托代理机制的配套制度。外部要素包括：遵循法制逻辑、做好与空间规划的衔接、统筹行政关系、做好“市场”守夜人。
二、履行行政事业性国有资产所有者职责的权益结构

根据自然资源资产领域的所有者职责界定，从内部要素和外部要素两个方面理解履行行政事业性国有资产管理所有者职责的权益结构和主要内容。其中，内部要素涉及到相关部门自身应该履行职能，外部要素涉及到与其他部门、主体之间的关系。

对内，履行行政事业性国有资产管理所有者职责是“对行政事业性国有资产管理行使所有权并进行管理”，包括宏观管理（制度设计）、审批管理和监督管理。

一是制定规章制度。根据国有资产管理的有关规定，制定行政事业性国有资产管理的规章制度，并对执行情况进行监督检查。二是制定资产配置标准。研究制定本级行政事业性国有资产配置标准，以及本级事业单位实物资产相关的费用标准。三是组织实施资产管理中的基础管理工作。负责组织本级行政事业性国有资产的产权登记、产权界定、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查和统计报告等基础管理工作。四是资产配置、使用和处置的审批。负责实现从配置到使用再到处置的闭环有效管理。五是国有资产收益管理。负责本级行政事业性国有资产收益的监督管理。六是监督、检查与指导。对本级行政单位、本级事业单位及其主管部门、下级有关部门的国有资产管理工作进行监督、检查和指导。

对外，履行行政事业性国有资产管理所有者职责涉及到相关部门之间的关系，以及与社会的关系（管理目标问题）。

相关部门之间的关系至少包括履行行政事业性国有资产管理所有者职责的部门与使用、占有资产部门之间的关系，不同层级相关部门之间的关系（如上级指导监督下级）。与社会的关系（管理目标问题）包含四个方面：一是保证行政事业性国有资产的安全性与完整性。二是提高行政事业性国有资产的使用及管理效率。三是确保公共产品和公共服务的有效供给。四是推动政府机构行政支出信息的公开透明。
三、履行行政事业性国有资产所有者职责的行权关系

在对履行行政事业性国有资产管理所有者职责的权益结构和内容进行分析的基础上，进一步深入研究行政事业性国有资产所有者职责谁来履行、相关部门间的行权关系与权责边界如何确定的问题。

（一）其他国有资产中履行所有者职责的部门

在自然资源资产领域，《森林法》中对森林自然资源资产权属的表述是“国家所有的森林资源的所有权，由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责”。《深化党和国家机构改革方案》(中发〔2018〕11号)中的表述是：组建自然资源部，作为国务院组成部门。主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记。

对于企业国有资产（不含金融企业），《中华人民共和国企业国有资产法》第四条规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益”。第十一条规定“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”

（二）理论观点：所有者职责的履行部门

在行政事业性国有资产管理方面，形成了两种基本观点。

第一，财政部门代表国家行使行政事业性国有资产的所有权，直接履行所有者职责。持这种观点的学者认为，由各级财政部门代表国家行使行政事业性国有资产的所有权符合资产管理与预算管理相结合的基本要求，符合财政管理科学化和精细化的要求。

第二，基于行政管理职能与所有者职能相对分离的原则，财政部门委托有关部门来实现其行政事业单位国有财产所有者的职能。国有资产的监督与管理不是并列概念，监督的对象是国有资产的管理，应该由两个机构分开履行。两种职能机构的分设即在执行行政管理者职能的政府部门之外，设置独立的专门执行国有资产所有者职能的部门，或者限定某个政府部门专门执行国有资产所有者职能；界定两种职能的归属和范围，即明确两种职能部门的分工，将原来归各政府部门分散行使的国有资产所有者职能分离出来，划归国有资产所有者职能部门，尤其要划清国有资产所有者职能与行业管理职能、行政监督职能的范围界限；允许两种职能有一定的交叉，即国有资产所有者职能主要由国有资产所有者职能部门行使的同时，有的需要由国有资产所有者职能部门会同相关政府部门行使或者委托有关政府部门行使。

具体而言，就是在双重职能之间建立起一种科学合理的分工协作关系。也就是要在执行行政管理者职能的政府部门之外设立专门执行国有资产所有者职能的部门，或者限定某个政府部门专门执行国有资产所有者职能，财政部35号令、36号令已经明确规定了财政部门是行政事业性国有资产的综合监管部门。当然，允许“政资”职能在一定程度上的交叉，即在有需要的情況下，财政部门可以会同相关部门或者直接委托有关部门，来实现其行政事业单位国有财产所有者的职能。

在这种观点下，行政事业性国有资产管理体制是一种“财政部门—主管部门（资产管理机构或资产经营公司）—行政单位和事业单位”的三层次管理结构。各级财政部门代表国家行使非经营性国有资产所有者的职权，是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政单位国有资产和事业单位国有资产实行综合管理；主管部门（资产管理机构或资产经营公司）受财政部门的委托，负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理；行政单位和事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。
四、从权属统一登记进一步思考所有者职责的内容和履行部门

（一）所有者职责和权属统一登记的关系

行政事业性国有资产所有者职责主要包括资产配置、资产使用、资产处置、预算管理、绩效评价、法律责任；行政事业性国有资产权属统一登记是针对行政事业性国有资产的一种登记制度，旨在明确这些资产的权属关系，保障国有资产的安全和完整。登记内容包括资产的数量、价值、使用情况等，通常由政府相关部门负责管理和监督。通过统一登记，可以加强对行政事业性国有资产的管理和监督，防止国有资产的流失和不正当使用。

在实际应用中，所有者职责和权属统一登记是相互关联的，主要体现在以下几个方面：

1. 权属统一登记是实现所有者职责的基础。只有当资产的所有权、使用权、处置权等权能统一登记在同一个主体名下时，才能确保该主体具备行使所有者职责的完整权利。

2. 所有者职责的行使需要依靠权属统一登记的保障。通过将资产的所有权、使用权、处置权等权能统一登记在同一个主体名下，可以明确资产的所有权归属，避免权属纠纷，保障所有者行使职责的合法权益。

3. 所有者职责和权属统一登记相互促进。一方面，所有者职责的明确和落实有助于推动权属统一登记的完善；另一方面，权属统一登记的不断完善和规范化也有助于保障所有者职责的顺利行使。

（二）从不动产权属统一登记理解履行所有者职责部门

不动产权属统一登记在一个部门名下，可以理解为该部门是履行所有者职责的部门。不动产权属登记是指将不动产物权记录在法定登记簿上的行为，以公示的方式证明物权的归属和变动。在不动产权属统一登记的制度下，一个部门负责登记工作，可以更好地整合资源、提高效率，为不动产权益人提供更好的服务。

然而，要完全理解所有者职责的履行，还需要考虑其他因素。例如，该部门是否拥有处分不动产权的权力，是否承担相应的责任和义务，是否能够代表所有者行使权利等。在一些国家和地区，不动产权属登记和所有者职责的履行可能由不同的机构或部门负责，因此需要具体情况具体分析。

（三）权属统一登记是所有者职责的重要内容

权属统一登记对于所有者职责而言，是一个非常重要的内容。权属统一登记是指对某项财产的所有权、使用权或其他权益进行登记，以明确产权归属和权利界限。对于所有者职责而言，权属统一登记的意义在于：

1. 确认产权归属。通过权属统一登记，可以确认财产的所有权、使用权或其他权益的归属，明确所有者的权利范围和界限。

2. 保障合法权益。权属统一登记是一种法律行为，具有一定的法律效力。通过登记，可以保护所有者的合法权益，防止和解决产权纠纷。

3. 提高管理效率。权属统一登记有助于提高财产管理的效率。所有者可以通过权属登记的信息了解财产的状况，进行有效的管理和经营。

4. 促进交易安全。权属统一登记的信息具有公开透明的特点，有助于促进财产交易的安全。买方可以通过查询登记信息了解财产的权属状况，降低交易风险。因此，在实际操作中，可以将所有者职责和权属统一登记结合起来，形成一个有机整体，以实现更好的管理效果。

文章来源：全国机关事务管理研究会