行政事业资产管理改革迫在眉睫

　　改革开放以来，我国国有资产管理改革取得了很大进展，但改革的着力点主要在国有企业，主要侧重于经营性国有资产管理的改革，而对行政事业性资产管理改革则相对滞后。如何进一步改革和完善行政事业单位国有资产管理体制，加强行政事业资产管理？在1月6日国务院发展研究中 心宏观部举办的“行政事业单位国有资产管理理论研讨会”上，来自全国人大财经委、财政部、世行驻北京代表处、中国社会科学院等单位的相关专家学者，从不同视角，客观分析了当前行政事业资产管理现状和存在的问题，指出了我国在推进行政事业单位资产管理改革中面临的一些理论困惑，并就深化研究和有关改革思路提出了建议。

　　现实理论问题重重

　　我国的国有资产可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产三大类。据2003年《中国财政年鉴》，到2002年底，全国国有净资产11．8万亿元其中行政事业性资产3．04万亿元，占全部国有资产的26％。近几年，行政事业性资产每年都以15％左右的速度增长，增长速度高出经营性资产约一倍。可以预见，行政事业性资产的总体规模和占国有资产的比重将越来越可观。根据落实科学发展观和建立服务型政府的要求，结合公共财政框架的建设，加强在我国公共服务体系中发挥着重要作用的行政事业单位的资产管理，将是政府资产管理的新的着力点。

　　财政部行政政法司司长李林池介绍，行政事业资产管理方面当前存在的主要问题及其原因有以下几点：行政单位与事业单位，事业单位与企业之间的边界不清，资产性质界定困难；相关基础管理体制薄弱，没有完整的产权登记，众多资产无账可查；资产配置不科学，存量资产与预算管理脱节，单位之间分配苦乐不均；资产使用缺乏评估与监督，资产使用效率低下；非经营性资产转为经营性资产管理不严，资产流失问题严重。这些问题产生的主要原因是1998年机构改革后，关于行政事业资产管理职责界定不清，认识不统一，造成真正的管理者长期缺位；有关行政事业国有资产管理的立法滞后，制度建设不健全，不规范，使得行政事业国有资产管理过程中无法可依、无章可循。

　　在理论上也有一些问题必须清晰界定：我国行政事业资产管理体制与模式的选择；行政事业资产的概念、范围和性质；行政事业资产的分类与特征界定；行政单位与事业单位，事业单位与企业之间的边界界定问题；资产管理和预算管理、财务管理三者之间的关系；行政事业资产管理的制度框架，应该包含的环节与内容；行政事业资产产权归属的定位等。

　　未来改革建议多多

　　针对我国行政事业国有资产管理中的理论困惑，和实际工作中存在的问题，就如何加快推进我国行政事业资产管理体制改革、我国未来行政事业资产管理改革的方向等问题，与会专家学者提出了多种改革思路和政策建议。

　　大家一致认为，需要进一步加强理论研讨，吸取有益的意见，清晰界定行政事业单位国有资产管理中的基本理论问题。以便于突破思想上的困惑，达到统一认识，推进改革的作用。

　　需要认真学习借鉴国外的先进经验和做法。据财政部有关官员及国家行政学院的专家介绍，从国外政府公共资产管理体制来看，主要有以下三种模式一、日韩模式，由财政部直接负责政府公共资产的管理。二、美加模式，管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责。三、欧洲和澳洲模式：由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理。各国行政事业资产管理体制各具特色，取决于各国的政治体制、行政管理体制和财政管理体制。从目前情况看，世界上大多数发达市场经济国家都是由财政部门主管政府公共资产。专家们建议，应当结合我国的国情，借鉴国际通行做法，探索我国行之有效的行政事业国有资产管理体制。

　　多位专家建议，可以考虑按照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，建立全国统一的行政事业资产管理体制。这是当前行政事业资产管理薄弱的一个主要原因是与有关部门职责不清，主管部门不明确有关。应按照与我国政治体制、行政管理体制相适应，与我国财政预算管理体制、财务管理体制相适应的原则，创建具有中国特色的行政事业资产管理体制。世界银行驻北京办事处经济学家张春霖博士说，国家财政作为出资人管理行政事业资产是理所当然的。社科院财贸所副所长高培勇博士认为，行政事业资产需要一个部门利益相对弱化的综合性部门来管理，相对来说，财政部门负责行政事业资产的管理更合理可行一些。清华大学陈林博士也认为，行政事业资产与企业资产性质不同，它没有完整的资金链条，其价值补偿要依靠财政资金来实现，因此，由财政部门管理行政事业资产更现实、更具有可操作性。

　　当前需要迫切进行的另一件工作是，尽快开展行政事业单位的清产核资工作，摸清家底，建立完备的产权登记制度。一方面为深入开展行政事业资产管理工作打下基础，另一方面也为科学分配预算，准确评估单位绩效，提高资金使用效益提供基础数据。在清产核资的基础上，必须建立一整套基本的数据库，完整反映行政事业国有资产的存量和增量动态。并在此平台上建立一套资产使用的评估和监督体系，加强对资产使用效率的监督管理。财政部科研所所长贾康博士认为：“金财工程”就是一个现成的，可以善加利用的平台。

　　从管理角度看，资产管理要与预算管理、财务管理三者间有机结合。资产管理是财务管理的一个组成部分，资产购建预算是部门预算的一个组成部分。国家行政学院许正中教授认为，资产管理模式要与财政预算模式和财务会计制度相适应。资产管理与财务管理、预算管理是一个不可分割的整体。三者的有机结合，既有利于有效开展资产管理工作，有利于全面加强财务管理工作，也有利于深化预算管理体制改革，科学编制预算。

　　此外，专家们建议，尽快出台《国有资产法》，明确各种资产的性质、范围和分类，明确资产的管理者。使行政事业性国有资产管理有法可依，便于新的规章制度的建立，便于从更高的层面上协调管理改革中的部门利益，推动改革顺利进行。据全国人大财经委立法室副主任刘修文介绍，这项开展了多年的工作仍在进行当中。